13 червня 2024 року Європейський суд з прав людини виніс рішення у справі RFE/RL Inc. and Others v Azerbaijan. Справа стосується неправомірного обмеження доступу до чотирьох новинних вебсайтів через те, що медіа нібито опублікували статті, які містили заклики до повалення конституційного ладу держави, а також образливу, неправдиву та оманливу інформацію. Заявники звернулись до ЄСПЛ зі скаргою щодо порушення їх права на поширення інформації та свободу вираження поглядів, гарантованого статтею 10 Європейської конвенції з прав людини.
ЄСПЛ визнав порушення статті 10 Конвенції, зазначивши, що азербайджанський закон, який регулює механізм блокування вебсайтів, не містив належних гарантій проти зловживань з боку влади, а національні суди розтлумачили положення у такий спосіб, який лише розширив існуючу дискрецію уповноважених органів. Водночас, Суд не став розглядати справу на предмет пропорційності блокувань та відповідність критерію «передбачуваності законом» положень, які забороняли поширення оманливої та неправдивої інформації.
Чому заблокували вебсайти?
Законодавча база. Серед заявників — «Радіо Свобода», яке ще з 2009 року піддавалося різним видам тиску з боку азербайджанської влади, від обмеження на мовлення до арешту журналістів. Рештою заявників є представники медіа anaxeber.az, 24Saat.org, az24saat.org та xural.com. Всі ці медіа оскаржували правомірність блокування їх вебсайтів. У свою чергу, законодавчою основою для таких заходів став Закон «Про інформацію, інформатизацію та захист інформації», до якого у березні 2017 року було внесено зміни щодо регулювання «інформаційних ресурсів інтернету», а також перелік інформації, розповсюдження якої заборонялося на законодавчому рівні.
Онлайн-медіа «Радіо Свобода» (azadliq.org) було заблоковано через те, що воно нібито розповсюджувало «інформацію, що пропагує насильство та релігійний екстремізм, відкрите розпалювання етнічної, расової чи релігійної ненависті та ворожнечі, насильницьку зміну конституційного ладу держави, порушення територіальної цілісності держави, насильницьке захоплення або утримання державної влади [або] організацію масових заворушень», а також «іншу інформацію, заборонену законодавством Республіки Азербайджан». Як вбачається з подальших судових проваджень, наявність протиправного контенту була встановлена у матеріалах, що містили:
- критичні зауваження журналіста щодо нещодавніх змін до Конституції, які він назвав «небезпечними» з огляду на широку дискрецію Президента;
- заяви колишнього основного кандидата від опозиції на президентських виборах 2013 року, який критикував економічну та соціальну ситуацію в країні;
- заяви громадських організацій та західних медіа щодо корупційного скандалу, який стосувався уряду Азербайджану та деяких членів ПАРЄ, іменований «ікорною дипломатією»;
- зауваження недавнього емігранта, який назвав Азербайджан «фальшивою країною з фальшивою демократією».
Решту медіа-ресурсів заблокували через розповсюдження «інформації образливого, неправдивого та оманливого характеру». На вебсайті anaxeber.az були опубліковані статті, які критикували чиновників МОЗ, називаючи їх «недобросовісними працівниками», а також релігійні заворушення в Гянджі, спричинені «тиранією державних службовців» та «жалюгідними соціальними умовами». Медіаресурс az24saat.org містив статті про помічника Президента та зауваження, зокрема, про те, що він надавав неправдиву інформацію Президенту на певну тему та брав участь у боротьбі з певним політичним кланом за контроль над медіа в країні. На сайті медіа xural.com, були опубліковані статті, які критикували посадових осіб Азербайджану, а також говорили про увʼязнення молодих політичних активістів.
Процедура блокування. У квітні 2017 року в Азербайджані було змінено Цивільний процесуальний кодекс, який почав регулювати процедуру обмеження доступу до інформаційних ресурсів інтернету. Згідно з механізмом, уповноважений орган (у поточній справі — Міністерство транспорту, звʼязку та високих технологій або Міністерство), який виявив інформацію із забороненим вмістом, надає власнику інформаційного інтернет-ресурсу та хостинг-провайдеру письмове попередження, після отримання якого останні мають 8 годин для видалення відповідного контенту. У разі невиконання вимоги Міністерство звертається до суду для отримання наказу, за якого доступ до інформаційного ресурсу буде обмежено. У термінових випадках, як-от наявність загрози державі та публічним інтересам або життю та здоровʼю громадян, уповноважений орган може тимчасово обмежити доступ до ресурсу без попереднього судового наказу. Одночасно орган повинен звернутися до суду з відповідною вимогою, яка розглядається у такому випадку протягом 5 днів.
Інформаційні ресурси «Радіо Свобода» було заблоковано за ініціативою Міністерства з огляду на терміновість заходів та небезпеку для інтересів держави. При цьому письмового попередження до власників ресурсів не надсилалось. Доступ до решти вебсайтів було обмежено за загальною процедурою разом із надсиланням відповідних попереджень. Примітно, що деякі заявники не були повідомлені про такі попередження з огляду на невикористання вказаної адреси електронної пошти. В усіх випадках суд задовольнив вимогу Міністерства на обмеження доступу до вебсайтів.
Заявники намагались оскаржити винесені рішення у національних судах, проте жодні зі спроб не увінчались успіхом. Зокрема, апеляційний суд відмовив у задоволенні скарги «Радіо Свобода», аргументуючи це тим, що обмеження в розповсюдженні інформації, передбачені національним законом, включають також інформацію, висловлену опосередковано «між рядками», яка могла бути сприйнята як заборонена інформація окремими членами суспільства. Натомість заявники щодо блокування решти трьох ресурсів оскаржували правомірність таких заходів, наголошуючи на відсутності будь-яких позовів щодо дифамації від імовірно постраждалих осіб та будь-яких існуючих судових рішень з цього приводу. Національні суди відхилили скарги, зауваживши, що положення закону, який регулює механізм обмеження доступу до інформаційних ресурсів, наділяють Міністерство повноваженнями виявляти заборонений контент за власною ініціативою, а не лише за обов’язкового попереднього звернення постраждалих осіб.
Заявники, що є власниками чотирьох вебресурсів, звернулись до ЄСПЛ, зауваживши, що блокування інформаційних ресурсів порушило їх свободу на вираження поглядів. З огляду на аналогічність оскаржуваних порушень, ЄСПЛ обʼєднав чотири скарги в одну справу.
Якою є позиція ЄСПЛ?
Прийнятність справи. Передовсім ЄСПЛ проаналізував прийнятність справи, оскаржуваної урядом. Зокрема, уряд зазначав, що заявники не зазнали суттєвої шкоди від обмеження доступу до їх вебсайтів, оскільки медіа продовжували бути доступними через інші платформи та засоби звʼязку. Крім того, користувачі могли отримати доступ до вебсайтів через безкоштовні служби VPN або альтернативні веббраузери (наприклад, Opera). З огляду на це, блокування не вплинули на здатність заявників поширювати інформацію.
ЄСПЛ не погодився з аргументами уряду через відсутність належних доказів. Суд зауважив, що наявність альтернативних джерел доступу, як-от соцмережі, не може вважатися еквівалентом повноцінним новинним вебсайтам з точки зору загального опублікованого вмісту. ЄСПЛ вказав, що «безпосередній факт того, що обмеження доступу можуть бути обійдені окремими користувачами за допомогою служб VPN або альтернативних веббраузерів, насправді не міг суттєво послабити загального ефекту заходів блокування. Було б розумно припустити, що пересічний користувач інтернету (чиї знання про різноманітні параметри програмного забезпечення можуть бути не такими широкими, як знання більш досвідченого користувача), при зіткненні з фактом, що новинний вебсайт, до якого він або вона намагається отримати доступ, фактично недоступний, не обов’язково буде прагнути дізнатися, завантажити та використати служби VPN або будь-які альтернативні менш відомі веббраузери, щоб спробувати обійти обмеження доступу. Більше того, він або вона навіть може не знати, що вебсайт є недоступним через ухвалу суду про блокування, а не просто нефункціональним через технічні проблеми. Стосовно тих користувачів, які знають про такі варіанти та альтернативи, Суд погоджується із заявниками, що деякі або багато з них дійсно можуть утримуватися від використання цих послуг з різних причин приватності та інших причин, включно з необхідністю платити за повнофункціональні версії VPN-служб та нижчу продуктивність деяких альтернативних веббраузерів» (пункт 73 рішення). Суд також послався на аргументи заявників, які зазначили, що їхні вебсайти втратили понад 90% свого попереднього трафіку після заходів блокування.
ЄСПЛ підкреслив, що повага до прав людини вимагає вивчення справи по суті. Оскільки подібні накази щодо блокування були видані щодо низки інших вебсайтів в Азербайджані, а аналогічні скарги очікують розгляду в судах, Суд вважає за потрібне розглянути справу для забезпечення належного здійснення правосуддя на національному рівні. Таким чином, ЄСПЛ визнав скаргу заявників прийнятною.
Виправданість втручання. ЄСПЛ визнав наявність втручання влади у свободу вираження поглядів заявників, оскільки жодна зі сторін не оспорювала цього питання. Після цього Суд перейшов до оцінки трискладового тесту щодо визначення того, чи порушило відповідне втручання статтю 10 Конвенції. Втім, суд аналізував лише передбачуваність такого обмеження законом, не перейшовши до предметного аналізу інших елементів трискладового тесту — переслідування легітимної мети та наявності необхідності обмеження у демократичному суспільстві.
Cуд зауважив, що, крім наявності юридичного підґрунтя для обмеження, законодавчі положення повинні відповідати вимогам щодо якості закону та містити адекватні гарантії проти свавільного втручання органів влади. Суд визнав, що у випадку розмитості або нечіткості положень, тлумачення закону покладається на національні суди, а роль ЄСПЛ зводиться суто до оцінки того, чи відповідають наслідки такого тлумачення вимогам Конвенції.
Повертаючись до поточної справи, ЄСПЛ зазначив, що висновки національних органів щодо неправомірності контенту, опублікованого на заблокованих вебсайтах, направлені до власників онлайн-медіа, носили узагальнений характер та не деталізували конкретних статей, витягів з них або речень, які б пропагували релігійний екстремізм та насильницьку зміну конституційного ладу держави. Суд зауважив, що відповідні цитати чи елементи публікацій можна було розпізнати тільки після отримання рішення національного суду. Проаналізувавши статті, за публікацію яких було заблоковано вебресурс «Радіо Свобода», ЄСПЛ вирішив, що висловлювання, які стали підставою для блокування, містили здебільшого критичні зауваження щодо політики уряду Азербайджану, що мали публічний інтерес, а також вже відому громадськості інформацію про корупційні правопорушення. Таким чином, жодні зі статей не пропагували або закликали до неправомірних дій. Суд також визнав недостатніми аргументи апеляційного суду щодо того, що такі заклики можуть бути побачені опосередковано «між рядками», та наголосив, що суд застосував закон у широкій та довільній формі.
ЄСПЛ також зазначив, що блокування вебсайту «Радіо Свобода» відбулося за надзвичайною пришвидшеною процедурою без попереднього рішення суду через наявність невідкладних обставин. «У зв’язку з цим Суд повторює, що заходи блокування, вжиті до винесення судового рішення про незаконність опублікованого контенту, становлять попереднє обмеження публікацій. Небезпеки, притаманні попереднім обмеженням, є такими, що вони вимагають найретельнішого розгляду з боку Суду та є виправданими лише за виняткових обставин. Особливо це стосується преси, оскільки новини є швидкопсувним товаром, і затримка їх публікації, навіть на короткий період, цілком може позбавити їх усієї їхньої цінності та інтересу» (пункт 97 рішення). З огляду на це, національний закон повинен передбачити чіткий обсяг заходів блокування та належний судовий нагляд.
У випадку з блокуванням ресурсу «Радіо Свобода» ЄСПЛ не підтвердив адекватність наданих гарантій захисту власних прав для заявників. По-перше, навіть за умови обмеження доступу до вебсайту за невідкладних обставин, заявникам не було надано письмового попередження і, як наслідок, змоги видалити неправомірний контент. По-друге, Міністерство ніяк не обґрунтувало своє рішення щодо терміновості заходів та не надало жодних доказів того, що інформація, опублікована «Радіо Свобода», справді загрожувала інтересам держави чи громадянам. По-третє, уповноважений орган не звернувся до суду одночасно з винесенням рішення, як того вимагає закон, а подав відповідну вимогу лише через 3 дні після винесення рішення. Нарешті, власне суд розглядав вимогу Міністерства протягом 3 тижнів, а не відведених законом 5 днів.
У випадку з блокуванням решти вебсайтів, ЄСПЛ визнав, що заявники отримали відповідні попередження зі сторони Міністерства, а обмеження доступу до їх ресурсів відбулося лише після судового наказу. Проте Суд проаналізував рішення національних судів щодо того, що вебресурси містили «інформацію образливого, неправдивого та оманливого характеру». ЄСПЛ погодився з доводами заявників щодо того, що вони ніколи не були залучені до дифамаційних спорів, а суди не отримували жодних позовів про дифамацію від осіб, згаданих у матеріалах, на підставі яких здійснювалося блокування.
ЄСПЛ підкреслив, що національні суди розтлумачили закон у такий спосіб, який наділив Міністерство повноваженнями ідентифікувати будь-який протиправний контент на власний розсуд, а не обов’язково на основі скарг чи повідомлень постраждалих осіб. Суд зазначив, що така інтерпретація закону не відповідає вимогам верховенства права, оскільки «надає Міністерству необмежений обсяг для свавілля у визначенні того, що становить образливу інформацію за відсутності будь-яких попередніх відповідних судових рішень, і, як наслідок цього, розширив компетенцію судів робити висновки з цього приводу за відсутності будь-яких скарг, поданих постраждалими особами» (пункт 106 рішення). Таким чином, Суд визнав, що положення національного закону не є передбачуваними у своїх наслідках та не відповідають вимогам щодо якості закону, а отже порушують право заявників на свободу вираження поглядів, гарантовану статтею 10 Конвенції.
Значення справи для України
Поточна справа ЄСПЛ є позитивним прецедентом у судовій практиці: Суд наголосив, що для такого радикального заходу, як повне обмеження доступу до вебсайту, необхідна існувати належна законодавча основа, яка чітко описує механізм блокування, обсяг дискреції уповноважених органів, залучених до таких заходів, та містить перелік адекватних гарантій для можливості оскарження заходів та судового перегляду їх правомірності. ЄСПЛ також підкреслив, що для зниження загрози зловживання повноваженнями ідентифікація неправомірного контенту повинна бути покладена не на уповноважені органи, а на національні суди. Загалом, Суд надалі розвиває практику в напрямі, закладеному у низці рішень проти Росії.
Хоча ЄСПЛ знову не висловився щодо критерію необхідності втручання у демократичному суспільстві та пропорційності заходів блокувань, він прокоментував наслідки та ефективність таких заходів та можливість їх обходу користувачами. Зокрема, ЄСПЛ відкинув аргументи уряду щодо того, що обмеження доступу до вебсайтів не становить значного втручання у свободу вираження користувачів за умови наявності альтернативних методів доступу. Такий підхід Суду може стати основою для майбутніх аргументів у випадку, якщо блокування буде визнано таким, що відповідає критерію «передбачуваності законом». У свою чергу, це сприятиме більш глибокому аналізу пропорційності та суворому контролю в контексті обґрунтування впровадження таких заходів, що посилить захист не лише онлайн-медіа, але і їх користувачів.
Ця справа Суду слугує орієнтиром і для українських законотворців, що постійно дискутують про законодавчі моделі блокування онлайн-платформ та сайтів онлайн-медіа. Закон України «Про медіа», що містить механізми обмеження діяльності онлайн-медіа, загалом враховує позицію Страсбургу щодо блокувань. Втім, більш проблематичним залишається застосування Закону України «Про санкції».
Відповідні Укази Президента, що запроваджують санкції, уповноважують забороняти «інтернет-провайдерам надавати користувачам мережі Інтернет доступ до ресурсів/сервісів соціальної спрямованості». Хоча такий захід не передбачений у Законі України «Про санкції», він продовжує застосовуватися на постійній основі з огляду на норму, яка дозволяє накладати «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування». Закон також передбачає такий вид санкцій як обмеження доступу до інформаційних ресурсів, які використовуються для терористичних цілей та демонструють терористичну символіку. Проте і в цьому випадку положення не містять належних гарантій та запобіжників, таких як попереднього судового наказу або переліку винятків у разі правомірного розповсюдження контенту. Відсутність законодавчих уточнень та орієнтирів у положеннях призводить до того, що національні органи продовжують застосовувати обидва види санкцій незалежно від ситуації, а також ідентифікувати контент, що підлягає блокуванню, на власний розсуд, що поглиблює проблему зловживання наданими функціями. Ці проблеми лише підкреслюють потребу у розробці належного санкційного механізму на національному рівні, який захищатиме не лише інтереси держави у контексті національної безпеки, але і право користувачів вебсайтів на поширення та отримання інформації.