Відповідно до Закону «Про медіа», який набув чинності цього року, основоположним документом, що визначає цілі та напрями діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення є Стратегія. Вона розробляється з метою забезпечення основних повноважень Національної ради, переглядається не менше одного разу на три роки і доповнюється щорічними планами її реалізації.
Стратегія прийшла на заміну Плану розвитку національного телерадіоінформаційного простору, ухвалення якого передбачалось старим Законом «Про телебачення і радіомовлення». Зміст Плану охоплював лише два питання: план використання радіочастотного спектра, виділеного для телебачення і радіомовлення, і основні вимоги щодо змістовного наповнення та співвідношення форматів мовлення у кожному з територіальних сегментів телерадіоінформаційного простору.
На відміну від нього, Стратегія має бути значно ширшим і більш комплексним документом, щодо якого Національна рада має достатню свободу у визначенні ключових питань та пріоритетів. Закон не містить чітко визначених вимог до змісту Стратегії, проте вказує на окремі її потенційні положення, як-то щодо запровадження та зміни стандартів мовлення каналів мовлення та ефірних багатоканальних електронних комунікаційних мереж або створення і розвитку каналів мовлення та ефірних багатоканальних електронних комунікаційних мереж. Так само до Стратегії можуть включатись питання поточного стану регулювання у сфері медіа, основні напрями діяльності Національної ради у сфері ліцензування та реєстрації медіа, плановані заходи Національної ради щодо забезпечення мовлення на підставі дозволу на тимчасове мовлення, основні напрями взаємодії Національної ради з органом спільного регулювання у сфері медіа, основні завдання Національної ради у сфері медіаграмотності, які є обов’язковими елементами Плану реалізації Стратегії.
Крім того, враховуючи істотне розширення повноважень Національної ради, яке відбулось цього року, зокрема шляхом віднесення до сфери її компетенції регулювання друкованих та онлайн-медіа, а також аудіовізуальних медіасервісів на замовлення, очікується, що майбутня Стратегія Нацради визначить майбутні кроки регулятора й у цих сферах.
Наразі регулятор знаходиться на стадії розробки цього документу, і в очікуванні його оприлюднення вбачається цілком актуальним дослідити, які питання знайшли відображення у стратегіях інших європейських медійних регуляторів.
Значна частина регуляторів – членів EPRA (Європейської платформи регуляторних органів) не лише безпосередньо займається регуляторною діяльністю, а й планує свої подальші кроки на той чи інший період, що закріплює їх у власних документах. Таке планування може виглядати по-різному, від зазначення загальних пріоритетів та векторів розвитку до конкретних кроків для їх впровадження. Обсяг документів також може значно відрізнятись: від декількох сторінок до декількох десятків. Так само різняться і періоди планування, воно може бути річним або на декілька років (зазвичай від 3 до 5), непоодинокими також є випадки, коли стратегія, розроблена на декілька років, переглядається щорічно.
Прийнято вважати, що фундаментальні, принципові речі зазвичай фіксуються у стратегічних планах (стратегіях), тоді як конкретні кроки знаходять відображення у річних планах. При цьому деякі регулятори обмежуються річними планами, деякі будують свою діяльність виключно на стратегіях, а окремі органи розробляють обидва документи, доповнюючи загальні вектори розвитку, визначені у стратегіях, конкретними кроками та заходами з їх реалізації. Також певна частина регуляторів не використовує у своїй діяльності елементи планування або принаймні не опубліковує стратегії та плани у відкритому доступні.
Ще одним важливим фактором є компетенція регулятора: чим вона вужче, тим більш детально описуються у стратегії саме медійні питання. В іншому разі зі зрозумілих причин фокус уваги регулятора у стратегічних документах є трохи розгалуженим.
У даному дослідженні проаналізовано зміст стратегічних планів регуляторів 12 країн, а саме: Албанії, Боснії та Герцеговини, Естонії, Іспанії, Латвії, Литви, Молдови, Норвегії, Північної Македонії, Сполученого Королівства, Угорщини, Франції, а також одну стратегію регіонального регулятора – Аудіовізуальної ради Андалусії (Іспанія).
Окремо також варто виділити сербську стратегію розвитку системи суспільної інформації. Її особливість полягає в тому, що вона ухвалювалась урядом Сербії, а не регулятором. Разом із тим сам документ є дуже змістовним та цікавим. З цієї причини його також було включено у поточний огляд.
ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ТА СТРУКТУРА СТРАТЕГІЙ
Структура та зміст стратегій того чи іншого регулятора сильно залежить як від його власних повноважень, так і від загальних традицій нормативного регулювання окремих країн. Деякі проаналізовані стратегічні плани є дуже детальними та мають велику за обсягом описову частину, деякі – навпаки: містять лише схематично зображені загальні вектори розвитку.
Безумовним спільним блоком для стратегій європейських регуляторів є цілі та пріоритети діяльності. Власне, вони і складають каркас будь-якої стратегії, але ступінь їх деталізованості може бути вкрай різною: від кількох речень до кількох десятків сторінок. Найлаконічнішими є стратегії в Естонії, Франції, Угорщині, Норвегії. Більш детально стратегічні цілі та пріоритети європейських регуляторів буде розглянуто нижче.
Спільною рисою багатьох стратегічних планів також є наявність у них таких пунктів, як «місія», «візія». Означені положення містяться в абсолютній більшості проаналізованих стратегій. При цьому як місія, так і візія того чи іншого регулятора ґрунтується в першу чергу на його законодавчо закріпленій компетенції.
Так, наприклад, естонський регулятор, чиї повноваження охоплюють сфери транспорту, прав споживачів, аудіовізуальної сфери та багато інших визначає свою місію досить загально: сформувати безпечне та справедливе середовище існування.
Угорський регулятор, чия компетенція є трохи вужчою, бачить місію у тому, щоб:
- працювати для сталого цифрового майбутнього засобів масової інформації, ринку електронних комунікацій та поштових послуг, а також угорських громадян та підприємств, точно виконуючі складні задачі, визначені законодавством в партнерстві з усіма зацікавленими сторонами;
- підтримувати безпечну інтеграцію угорського суспільства, економіки та культури у цифровий світ, захищати дітей також в онлайн просторі та просувати оптимальні ринкові рішення в якості професійного органу;
- забезпечувати наявність передбачуваного, сприятливого та сталого нормативно-правового середовища для угорських громадян та підприємств у галузях, які контролює регулятор, а також для постійного розвитку ринкової конкуренції.
Натомість норвезький регулятор, чиї повноваження обмежуються медійною сферою, в якості своєю місії вбачає просування демократії та свободи вираження поглядів, працюючи над різноманіттям засобів масової інформації та критичним сприйняттям медіа населенням.
Так само і албанський регулятор, який є суто медійним, відзначає, що він покликаний забезпечити, щоб всі аудіальні та аудіовізульні послуги задовольняли потреби громадян, поважаючи націю, мову, традиції, релігійні переконання, культуру та суспільну мораль у відповідності з демократичними цінностями, визначеними у Конституції, особливо щодо свободи слова та свободи медіа.
Литовський регулятор бачить місію у тому, щоб створювати користь для суспільства, захищаючи державу, суспільну мораль та забезпечувати розповсюдження достовірної та якісної інформації.
Окремі регулятори також у своїх стратегіях вказують і цінності, якими вони керуються у своїй роботі. Наприклад, регулятор Латвії прямо вказує, якими цінностями він керується при реалізації задач, включених до стратегії: державна мова, незалежність, професіоналізм, відкритість, відповідальність, справедливість.
Більша частина стратегій в тому чи іншому вигляді місять такий блок як огляд медійного ландшафту. В цьому блоці йдеться як про досягнення та проблеми минулих періодів, так і про нові виклики. Більшою мірою до нових викликів відносять стрімке розповсюдження цифрового середовища, збільшення впливу глобальних гравців, перебудову існуючих комерційних моделей та відповідно потреби у новому регулюванні, а також у захисті національних мовників та виробників контенту. Також в окремих стратегіях згадується вплив COVID-19 на медійне середовище.
Останнім структурним блоком окремих стратегій є моніторинг ефективності. Деякі регулятори, як, наприклад, литовський, використовують числові індикатори ефективності, вказуючи відсоткові цільові показники (максимальні або мінімальні) за тим чи іншим напрямом. Наприклад, йдеться про кількість людей, які отримали доступ до протиправного/забороненого контенту (не більше 80 відсотків), кількість скарг, отриманих на шкідливий контент у загальній кількості всіх скарг (від максимум 63 відсотків у 2021 році до 60 відсотків у 2025 році) тощо. Інші регулятори обмежуються описовою формою очікуваних результатів, наприклад, північномакедонський регулятор використовує формулювання «документ підготовлено», «аналіз зроблено», «тренінг проведено» тощо із зазначенням часового індикатора реалізації. Ofcom також вказує заплановані часові проміжки для публікацій або звітів. Частина регуляторів взагалі не зазначає у своїх стратегіях індикатори ефективності (наприклад, в Угорщині), а частина – на підставі стратегій додатково розробляє річні плани, які є більш деталізованими (наприклад, у Північній Македонії).
ЗМІСТ СТРАТЕГІЙ: ІНСТИТУЦІЙНІ ТА ПРОЦЕДУРНІ МОМЕНТИ
Незалежно від обсягу та сфери повноважень того чи іншого регулятора, більшість стратегій містить певні універсальні моменти. Зазвичай такі моменти стосуються різних аспектів функціонування та діяльності самого регулятора. Так, до них можуть відноситись:
Спроможність та потреби регулятора
Багато регуляторів у своїх стратегіях приділяють увагу власній спроможності. При цьому ключовим моментом у цьому аспекті більшість з них вважає розвиток людського потенціалу, тобто комплекс заходів щодо залучення кваліфікованих працівників та підтримки їх зацікавленості у роботі.
Наприклад, французький Arcom ставить собі завдання підвищення власної привабливості як роботодавця завдяки активним управління кар’єрою та створення повноцінного робочого середовища, що уособлює цінності державної служби.
Іспанський регулятор – Національна комісія з ринків та конкуренції – зазначає, що людський капітал є її основним активом. Належна мотивація персоналу шляхом динамічної політики управління людськими ресурсами напряму впливає на результативність та ефективність їхньої роботи.
Естонський регулятор також вказує на мету стати привабливим роботодавцем, тим самим сприяючи формуванню власного позитивного іміджу. Він акцентує на формуванні сприятливого робочого середовища, що робить внутрішню комунікацію більш ефективною. Для цього, на його думку, потрібними є більша ефективність робочих процесів, а також застосування розумних методів роботи та оновлення процесів. Розвиток співробітників, своєю чергою, матиме наслідком підвищення якості керування.
Інші потреби та шляхи розвитку власної спроможності також знаходять відображення у цьому блоці. Наприклад, у Молдові регулятор відзначає, що поряд із систематичним/періодичним навчанням та створенням умов для лояльності кваліфікованого персоналу, потрібен також розвиток технічного/технологічного потенціалу з пріоритетом в секторі моніторингу, розвиток технічних/технологічних можливостей вебсайт, а також розробка/вдосконалення нормативних інструментів, необхідних для управління сферою діяльності. На потребі створення ефективної системи моніторингу в режимі реального часу, що дозволить контролювати якість сигналу, так і зміст програм, наголошує і албанський регулятор.
Досить детально питання спроможності регулятора розглянуті у сербській інформаційній стратегії, яка, як вже зазначалося раніше, не є актом регулятора, а ухвалювалась урядом. Так, у цьому документі зазначається, що одним з критеріїв оцінки незалежності регулятора є його повноваження. У випадку із сербським регулятором, на практиці два з наявних у нього повноважень виявились малоефективними (догана та попередження), а два інші можуть істотно обмежити свободу медіа, тому використовуються або вкрай рідко (тимчасова заборона на публікацію) або не використовувались взагалі (відкликання ліцензії). Проблемою є відсутність більш гнучких механізмів, як, наприклад, застосування грошових санкцій. Також проблемою визначена неможливість регулятора через обмеження у заробітній платі та обмеження щодо державної служби постійно вдосконалювати свій кадровий склад та залучати спеціалістів в галузі аудіовізуальних медіапослуг. Розв’язання цих проблем знаходиться у законодавчій площині та потребує змін до закону.
Управління процесами та цифровізація
Багато регуляторів приділяє увагу потребам у зміні чи у вдосконаленні власних внутрішніх процесів. Йдеться про підтримку інноваційного підходу та цифровізацію діяльності.
Так, Боснійський регулятор у своїй стратегії відзначає, зокрема, потребу у створенні передумов для створення порталу для надання даних про ліцензії та ліцензіатів, підвищення ефективності процесів видачі дозволів: створення передумов для електронного подання заяв на видачу дозволів, автоматизація процесів.
В Албанії регулятор планує продовжити знімати з себе бюрократичне навантаження, визначаючи більш ефективні способи досягнення цілей. Він розширить використання інформаційних технологій для підвищення ефективності та доступності для громадськості.
Про свою підтримку інноваційного підходу зазначає і естонський регулятор, який наголошує на принципах економії реального часу та послідовному просуванні до нульової бюрократії та зниженню адміністративного навантаження.
У Франції Arcom передбачає скорочення часу, що витрачається на обробку попереджень користувачів та розробку нових способів взаємодії з громадськістю. Він планує зробити процедури більш гнучкими саме завдяки їх дематеріалізації.
Британський Ofcom також зазначає, що він буде розширювати свої можливості роботи з даними та впроваджувати найновіші методи збору, обробки та аналізу інформації.
Молдовський регулятор наголошує на тому, що використання технологій більше не можна розглядати як бажання чи привілей, а скоріше як необхідність, як повсякденний та природний інструмент. Саме тому на перший план виходить цифрове навчання та технічне/технологічне оснащення.
Також на необхідності використання нових технологій у своїй стратегії наголошує і норвезький регулятор.
Взаємодія регулятора зі стейкхолдерами
Абсолютна більшість проаналізованих стратегій тією чи іншою мірою містять положення щодо взаємодії регулятора зі стейкхолдерами. Здебільшого йдеться про громадськість (отримувачів медіапослуг), медіаіндустрію (тобто суб’єктів регулювання, ліцензіатів, реєстрантів), взаємодію з іншими державними органами та міжнародне співробітництво. Окремі регулятори також додатково згадують співпрацю з громадським сектором та науковим середовищем.
Деякі регулятори описують питання взаємодії досить загально. Наприклад, іспанська Національна комісія з ринків та конкуренції узагальнено вказує на необхідність адекватного рівня діалогу з усіма відповідними учасниками свої діяльності (асоціаціями споживачів, бізнес-асоціаціями, іншими регіональними наглядовими органами, іншими регулюючими органами, судами, університетами тощо) для ефективного та узгодженого виконання своїх функцій.
Значна частина регуляторів у своїх стратегіях окремо приділяє увагу відносинам із суб’єктами регулювання.
Вагомим елементом таких відносин є запобігання порушенням та профілактична робота. Показовим є приклад Естонії, де регулятор на рівні стратегії закріпив важливість саме превентивної роботи та попередження порушень. Так, було зазначено, що регулятор вірить у відповідальність цільових груп, а стратегічними цілями на противагу покаранню є профілактика та консультування. Загалом регулятор закріплює 4 кроки: попередження, консультація, нагляд і лише потім покарання.
Так само норвезький регулятор ставить за мету зробити правила в галузі медіа доступними, щоб їх було якомога простіше дотримуватись. Він консультує медійних гравців з питань нормативних актів та політик щодо медіа, підтримує діалог і лише за необхідності застосовує санкції.
На інший фокус взаємодії із суб’єктами регулювання вказує боснійський регулятор: він налаштований на співпрацю з ліцензіатами з метою подальшого розвитку напрямків, що ним регулюються, та заохочує усіх ліцензіатів до участі в нормотворчому процесі шляхом консультацій.
Північномакедонський регулятор свою взаємодію із суб’єктами регулювання бачить, зокрема, і в рамках інститутів само- та співрегулювання. Так, у співпраці з органами саморегулювання медіа та іншими зацікавленими сторонами планується організація семінарів для підвищення обізнаності працівників та власників медіа про необхідність саморегулювання. Також регулятор ініціює підписання меморандуму про співпрацю із Радою з питань етики у медіа.
Міжнародна співпраця визнається важливою більшістю регуляторів. При цьому йдеться не лише про налагоджені горизонтальні зв’язки на рівні самих регуляторів, наприклад, у межах EPRA, а й про доволі велике коло інших суб’єктів. Метою міжнародної співпраці називається як обмін інформацією і досвідом, так і спільні кроки за певними напрямами, а також просування національних інтересів на міжнародному рівні.
Так, наприклад, французький регулятор планує зміцнювати свою участь у групі європейських регуляторів аудіовізуальних медіапослуг (ERGA) та просувати специфіку французької моделі в розвитку європейської нормативно-правової бази. Крім того, Arcom планує участь у розробці нових проєктів європейського законодавства, що входить до його компетенції, а також зміцнення співробітництва з інтернет посередниками особливо в боротьбі з піратством культурного та спортивного контенту.
Так само, але з більш глобальною метою планує забезпечити співробітництво з платформами соціальних мереж (Facebook, Youtube, Google) латвійський регулятор. Він це робить для попередження, а також обмеження та припинення розповсюдження протиправного контенту. Крім того, передбачається більш тісно співпрацювати з тими країнами, де зареєстровані платформи для обміну відео та великі онлайн платформи. Загалом регулятор відзначає, що «міжнародне співробітництво забезпечує збагачення латвійського медіасередовища теоретичними та практичними знаннями із досвіду інших країн про медіаринок, види моніторингу та зміни, що впливають на медіаіндустрію в Європі в цілому. В той самий час воно грає життєво важливу роль в інформуванні представників медійних регуляторів інших держав-членів, а також регулюючих органів ЄС про виявленні проблеми та їх можливі рішення для розвитку медіасередовища в таких маленьких країнах як Латвія. Крім того, необхідно пояснювати особливості медійного середовища з урахуванням історії та географічного положення Латвії, особливо в контексті чинної геополітичної ситуації».
Так само планує формування партнерських відносин з інтернет-посередниками і угорський регулятор, здебільшого у світлі нових правил ЄС (Digital Services Act (DSA), Digital Markets Act (DMA)).
Норвезький регулятор називає міжнародне співробітництво «Національний голос в глобальних дискусіях». Він підкреслює, що має відігравати активну роль у протидії постійно зростаючому домінуванню глобальних гравців у норвезькому медіапросторі та повинен бути рушійною силою для розробки нормативно-правової бази та заходів, що забезпечують інтереси Норвегії у все більшому глобальному медіаландшафті. Регулятор ставить на меті активно брати участь в міжнародних форумах для обміну досвідом, розробки правил контролю відповідно до положень, що випливають з європейських правил.
У частині взаємодії з громадськістю регулятори, як правило, наголошують на прозорості та популяризації власної діяльності, а також на вдосконаленні процесу розгляду скарг.
Так, у Молдові регулятор планує перегляд внутрішньої структури та покращення змісту звітів про діяльність, щоб забезпечити їх легкість для прочитання та сприйняття громадськістю, кодифікацію інформації, що публікується на вебсторінках, для забезпечення її швидкої ідентифікації та доступу, періодичну організацію публічних заходів, в тому числі проведення обговорень звітів перед їх представленням до парламенту. Також зазначається, що позитивною практикою є пряма трансляція засідань та розміщення на сайті інформації, що становить суспільний інтерес.
Іспанський регіональний регулятор – Аудіовізуальна Рада Андалусії – переймається тим, що створений ним для розгляду скарг орган отримує занадто мало звернень громадян, і тенденції свідчать про ще більше скорочення скарг у майбутньому. З огляду на це планується популяризація діяльності Ради. При цьому, зважаючи на відсутність коштів для проведення масштабної інформаційної кампанії, зокрема, рекламу, передбачається використання інших, менш швидких каналів.
На необхідності побудови каналів взаємодії з громадськістю наголошується і в сербській інформаційній стратегії, де зазначається, що попри те, що найбільш важливі акти, звіти про роботу, протоколи засідань є загальнодоступними та опубліковані на сайті регулятора, необхідно вдосконалювати прозорість, відкритість до діалогу із громадськістю, професійними об’єднаннями, академічною спільнотою та організаціями громадянського суспільства.
Зміцнення зв’язків з інституційними партнерами та створення мереж з національною та міжнародною науковою спільнотою, громадянським суспільством також є одним із завдань французького регулятора.
Боснійський регулятор звертає увагу на необхідність співпраці з урядовими і неурядовими організаціями, що займаються захистом прав людини, свободи слова, авторського права, медійної, інформаційної грамотності, а також іншими установами і організаціями з аналогічними повноваженнями, включаючи академічну спільноту. Така співпраця має особливе значення з точки зору розуміння потреб та заходів, що необхідні для задоволення потреб кінцевих споживачів.
Співпраця з іншими державними органами часто вбачається у вигляді участі регулятора в законодавчому процесі в тій чи іншій формі, залежно від його компетенції.
Так, наприклад, молдовський регулятор планує проактивну участь у публічних консультаціях щодо законопроєктів, що передбачають внесення змін до законодавства про аудіовізуальні та інші медіа. Крім того, планується ініціювання та проведення публічних обговорень з цих питань, формулювання пропозицій з удосконалення законодавства та надання висновків по проєктах нормативних актів.
Британський Ofcom планує тісно співпрацювати з Міністерством (департаментом) з питань культури, медіа і спорту Великобританії з питань ухвалення нового закону щодо VOD. Також Ofcom планує зміцнювати відносини з правоохоронними та розвідувальними органами, зокрема з питань онлайн безпеки, безпеки телекомунікацій.
Норвезьке управління з питань медіа зазначає, що воно повинно бути центральним постачальником знань в медійній сфері та повинно брати активну участь в розробці та управлінні нормативно-правової бази у сфері медіа. В цій роботі регулятор має бути компетентним радником органів влади, які формують політику щодо медіа, та активно спілкуватись як з медіа, так і з їх користувачами та споживачами.
Албанський регулятор у своїй стратегії планує розробляти угоди про співробітництво з іншими органами, відстежувати виконання укладених угод з Уповноваженим із захисту прав споживачів, Антимонопольним органом, Бюро реєстрації авторських прав та іншими.
Дуже детально у своїй стратегії розписує співробітництво з іншими органами андалузький регулятор. Так, він планує взаємодію із парламентом регіону, зокрема з питань річного звіту, з управлінням соціальних комунікацій, зокрема з питань координації, планування і управління радіочастотами, Міністерством освіти та культури, зокрема з питань медіаграмотності, Національною комісією з ринків та конкуренції – для загальної координації дій тощо.
Боснійський регулятор своєю чергою просто наголошує на важливості позитивного співробітництва з установами усіх рівнів у Боснії та Герцеговині, щоб максимально ефективно використовувати державні ресурси на користь громадян. Співпраця державних установ і регулятора є вкрай важливою у процесі приєднання країни до Європейського Союзу з точки зору існування та успішної роботи незалежного регулюючого органу.
ЗМІСТ СТРАТЕГІЙ: ТЕМАТИЧНІ ВЕКТОРИ РОЗВИТКУ
Різноманіття контенту та плюралізм
Абсолютна більшість європейських регуляторів у якості своєї стратегічної цілі називають забезпечення плюралізму та доступу аудиторії до різноманітного медійного контенту. Разом із тим, різні регулятори фокусують свою увагу на різних аспектах цього явища та наголошують на різних способах забезпечення плюралізму.
Так, приміром, у Франції наголос, зокрема, робиться на підвищення конкурентоздатності місцевого контенту. Arcom вказує на необхідність адаптації правової бази та нормативних процедур для підвищення конкурентоспроможності французьких аудіовізуальних та творчих суб’єктів. Як шляхи забезпечення такого різноманіття, зокрема, вказуються, заходи та обмеження у сфері концентрації медіа.
Натомість в Андалусії регулятор з-поміж іншого звертає увагу на політичний плюралізм. Аудіовізуальна рада Андалусії регулярно робить звіти про політичний плюралізм на суспільному телебаченні, що дозволяє оцінити його еволюцію в медіа. Разом із тим, регулятор визнає, що динаміка аудіовізуального сектору, постійні інновації всередині нього, сама динаміка суспільства роблять необхідним розширення самої концепції плюралізму. Відповідно, планується просування більш секторальних звітів, періодичних, або у відповідь на події, ситуації чи обставини що його зумовлюють.
Північномакедонський регулятор у своїй стратегії не визначає конкретних напрямків розвитку різноманіття контенту. Натомість він згадує Рекомендацію CM/Rec(2018)1 щодо плюралізму медіа та прозорості медіавласності і в якості заходів, направлених на підтримку різноманіття програм, називає зниження ліцензійного збору.
Норвезьке управління з питань медіа вважає, що важливою передумовою плюралізму є різноманіття журналістських медіа, а важливу роль в цьому грає як життєздатна комерційна індустрія, так і сильне суспільне мовлення. Також запорукою плюралізму є різноманіття у сфері медіавласності. Саме над створенням цих передумов і планує працювати регулятор.
Натомість у сербській інформаційній стратегії вказується, що концепцію плюралізму медіа не можна ототожнювати з концепцією плюралізму власності медіа, а ключовим є різноманіття джерел інформації, саме воно дозволяє аудиторії формувати власну думку. Разом із тим, концентрації медіавласності у документі приділяється доволі багато уваги і наголошується на потребі визначити стан конкуренції на медійному та супутніх ринках, визначити критерії для вимірювання порогів концентрації, провести аналіз відповідного медіаринку на національному, регіональному та місцевому рівнях. Також у документі приділяється увага жанровому плюралізму. Відзначається, що в програмах більшості постачальників медіапослуг переважає виключно розважальний контент, а також інформаційні програми. Дитячі, науково-просвітницькі та культурно-художні програми при цьому майже не представлені на комерційному телебаченні. У цій сфері планується вдосконалити систему контролю за дотриманням мінімальних програмних умов для надання медіапослуг та вдосконалити систему контролю за дотриманням ліцензійних умов.
Молдовський регулятор планує сприяти плюралізму контенту шляхом проведення відповідних конкурсів на частоти мовлення.
Безпека та захист від шкідливого/протиправного контенту
Другою за популярністю стратегічною ціллю більшості регуляторів є безпека та захист від протиправного контенту. При цьому протиправність може бути пов’язана як зі способами його розповсюдження (піратство, незареєстровані гравці тощо), так і зі змістом контенту.
У першому випадку, як справедливо зазначає латвійський регулятор, незаконне розповсюдження та використання знижує можливості розвитку творців місцевого контенту, істотно впливає на здатність постачальників послуг як створювати локальний контент, так і купляти його в інших країн. Основним способом боротьби з такими порушеннями є блокування.
У другому випадку здебільшого йдеться про розповсюдження контенту, який є забороненим відповідно до закону.
Так, планування активних дій для запобігання розповсюдження такого контенту, а також застосування відповідних заходів впливу зафіксовано у стратегії литовського регулятора.
Албанський регулятор наголошує на необхідності заходів щодо посилення захисту від підбурювань до насильства та ненависті, а також до здійснення терористичних актів на телебаченні та на VOD-платформах.
Латвійський регулятор зазначає, що зміцнення безпеки латвійського інформаційного простору та боротьба з незаконним контентом повинні стати національним пріоритетом. Важливо забезпечити, щоб суспільство не постраждало від пропагандистського, ненависницького та войовничого контенту, а також важливо продовжувати обмежувати доступ до ресурсів, де такий контент доступний.
Про намір продовжувати захищати аудиторію від потенційно шкідливого контенту заявляє у своїй стратегії і Ofcom.
Окремим видом шкідливого, але не забороненого контенту, є неправдива інформація. Основним шляхом захисту населення від неї багато регуляторів називає підвищення загального рівня медіаграмотності. Особливої актуальності це набуває у зв’язку зі стрімким розширенням використання цифрових технологій, а відповідно – зміною шляхів споживання інформації.
Так, зокрема, Андалузький регулятор розглядає питання медіаграмотності у широкому контексті боротьби з дезінформацією. Він зазначає, що освіта та підготовка громадян для формування критичної та інформованої суспільної думки з одного боку та прихильність до медійного саморегулювання з іншої повинні стати двома стовпами, на яких Рада встановлює свої стратегічні дії у боротьбі з фейковими новинами. Необхідно підвищувати обізнаність про згубні наслідки дезінформації за допомогою відповідних кампаній. Цифрова грамотність всіх верств населення, але в основному серед молоді, основного користувача соціальних мереж, є пріоритетом. Регулятор планує проводити конференції з методів виявлення неправдивих новин та їх наслідків, кампанії, спеціально призначені для молоді, та підпише угоди із суспільними медіа для їх розповсюдження. Також планується створення на вебсайті регулятора спеціального порталу про фейкові новини та про те, як із ними боротися, створення платформи для цифрової освіти та інші дії у співробітництві з громадськими організаціями та державними установами.
Норвезький регулятор також є прихильником розвитку медіаграмотності. Він відзначає переваги наявності великого спектра контенту з багатьох джерел на великій кількості каналів, але водночас звертає увагу на проблеми, які можуть загрожувати як безпеці, так і демократичним процесам. Регулювання саме по собі не може розв’язати проблему, тому населення потребує критичного розуміння медіаконтенту, щоб орієнтуватись та робити усвідомлений вибір.
Про намір тим чи іншим способом підвищувати медіаграмотність також заявляють боснійський, північномакедонський, британський, французький, латвійський, угорський регулятори.
Захист неповнолітніх
Регулятори більшості країн одностайні у своєму ставленні до такої цільової групи споживачів контенту як неповнолітні. У своїх стратегіях вони відзначають вразливість цієї групи та потребу у її додатковому захисті. Йдеться і про нагляд за дотриманням вимог Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, і про загальний захист від шкідливого контенту, а окремі регулятори в межах своєї компетенції планують сфокусуватись та впроваджувати заходи у визначених, вузькоспеціальних сферах. Вагому роль у захисті неповнолітніх регулятори також бачать у впровадженні заходів із медіаграмотності.
Так, про ціль захищати молодь та дітей від шкідливого контенту заявляє норвезький регулятор. Він планує це робити шляхом забезпечення наявності у населення необхідних навичок, які дозволять безпечно та активно орієнтуватись у медійному просторі.
Так само і північномакедонський регулятор відзначає важливість медіаграмотності у контексті захисту неповнолітніх від шкідливого контенту.
В Албанії регулятор ставить собі завдання кращого захисту неповнолітніх від шкідливого контенту. Він планує здійснювати комунікацію з інститутами та організаціями громадянського суспільства та представниками медіаіндустрії з метою висвітлення аспектів прав і свобод неповнолітніх на робочих зустрічах, майстеркласах, семінарах.
Боснійський регулятор у питанні захисту неповнолітніх фокусує увагу на необхідності встановлення ефективної системи саморегулювання, підкреслюючи при цьому, що ключовим фактором успіху моделі саморегулювання є готовність самих постачальників послуг брати участь у цій системі на добровільних засадах. Регулятор при цьому може формально ініціювати цей процес та надавати певну підтримку відповідно до своїх можливостей та бажанню представників медійної спільноти.
Андалузький регулятор так само відзначає, що молодь та неповнолітні з раннього віку сьогодні є споживачами аудіовізуальної продукції, яка стала частиною їх повсякденної діяльності та культури. Проте, на відміну від більшості європейських регуляторів, головними викликами вважає боротьбу з ігроманією (азартними іграми в інтернеті та їх популяризацією через медіа), залежністю від відеоігор та кіберпорнографією.
Литовська комісія з питань радіо та телебачення зазначає, що приділяє та буде приділяти особливу увагу захисту неповнолітніх від шкідливого контенту. Регулятор вказує, що на практиці мовники все ще стикаються з багатьма проблемами, пов’язаними із віднесенням конкретної інформації до такої, що може негативно вплинути на неповнолітніх, із застосуванням відповідних позначень і обмежень для її розповсюдження. Комісія планує постійно проводити консультації з цього приводу.
Британський регулятор основною мірою фокусує свою діяльність на захисті дітей в інтернеті, проте також планує приділити увагу забезпеченню захисту дітей шкідливого контенту, який розповсюджується мовниками, та провести нове дослідження щодо розповсюдження матеріалів насильства та сексуального характеру.
Регулювання цифрової сфери та VOD-платформи
Як вже зазначалося раніше, багато регуляторів у своїх стратегіях відзначили стрімке розповсюдження цифрового середовища, збільшення впливу глобальних гравців, перебудову чинних комерційних моделей та відповідно потреби у новому регулюванні. Ці обставини знайшли своє відображення у розширенні компетенції частини регуляторів (як, наприклад, у Франції чи Сполученому Королівстві), конкретних цілях та завданнях, зокрема з регулювання діяльності платформ спільного доступу до відео та інформації, посиленні заходів у боротьбі з піратством за допомогою нових технологій, з питань безпеки в інтернеті тощо.
Наприклад, іспанський регулятор планує сприяти забезпеченню того, щоб цифрова трансформація відбувалась на користь споживачам, сприяючи існуванню конкурентних ринків та створюючи необхідні механізми для досягнення повного взаємозв’язку. Передбачається одночасне контролювання нових цифрових ринків та аналіз впливу цифровізації одночасно з просуванням збалансованого нормативного середовища для традиційних та нових гравців на ринку, зокрема ОТТ, а також сприяння розвитку нових послуг та застосунків.
Разом із тим не всі європейські ініціативи можуть бути імплементовані в Україні, в першу чергу – через відмінність повноважень регуляторів. Найбільш дотичною для українських реалій сферою регулювання в цифровому вимірі вбачається регулювання діяльності платформ аудіовізуальних сервісів на замовлення, якій присвячено немало уваги і у європейських стратегіях.
Для більшості країн повноцінне законодавче регулювання діяльності VOD-платформ є відносно новим. Детальні кроки та вектори регулювання залежать від особливостей тієї чи іншої країни, а також від ступеня законодавчого регулювання цього питання.
Так, боснійський регулятор просто наголошує на необхідності приділяти більше увагу питанням VOD, через те, що переглянута Директива про аудіовізуальні медіапослуги вводить підвищені зобов’язання по даному виду послуг. Зокрема, йдеться про підвищення обізнаності постачальників послуг VOD про обов’язкові правила та цілі регулювання. Також наголошується на необхідності посилення обов’язків VOD-платформ у сферах захисту неповнолітніх від шкідливого контенту та просування європейських творів на своїх майданчиках.
У Сполученому Королівстві Ofcom запланував співпрацю з державними органами в рамках процедури ухвалення закону про VOD-сервіси, зокрема, з метою встановлення для цих послуг таких самих стандартів, які вже встановлені для мовників. Також регулятор ставить собі завдання нагляду над дотриманням провайдерами VOD вимог щодо обмеження шкідливого контенту і планує подальшу роботу над доступністю медіапослуг за запитом для людей з порушеннями слуху та зору (наявність субтитрів, звукового опису тощо).
Латвійський регулятор вказує на потребу заохочувати іноземних провайдерів до розробки рішень, які забезпечують доступність контенту латиською мовою, включаючи субтитри. При цьому планується також забезпечити умови для конкурентоспроможності вітчизняних та іноземних постачальників послуг і систематично проводити заміри аудиторії та збирати дані для запобігання надмірної концентрації, яка негативно впливає на конкуренцію та плюралізм.
Французький регулятор також відзначає істотне збільшення впливу VOD-платформ та наголошує на потребі залучати французьких та іноземних провайдерів сервісів на замовлення до створення різноманітного аудіовізуального, кінематографічного контенту.
Албанський регулятор, у свою чергу, планує заходи з посилення захисту від підбурювання до насильства та ненависті, публічного підбурювання до вчинення терористичних актів на платформах доступу до відео за запитом.
Імплементація законодавства ЄС
Більшість проаналізованих стратегій була ухвалена декілька років тому і, відповідно, незначною мірою враховують останні тенденції регулювання на рівні ЄС, а саме положення відносно нещодавно прийнятих DSA (Digital Services Act) та DMA (Digital Markets Act).
Винятком є стратегічний план угорського регулятора, ухвалений на 2023-2026 роки. У ньому прямо зазначено, що в рамках підготовки до нових викликів цифрового світу планується вивчення внутрішніх нормативних вимог, що випливають із застосування нормативних актів Європейського Союзу (DSA, DMA) або тих, що їх доповнюють, нормативна та експертна підтримка при підготовці нормативних пропозицій, а також формування партнерських відносин з інтернет-посередниками.
Також згадка про ці акти є у стратегічному плані Arcom на 2023-2025 роки, де наголошується на планах імплементації DSA на національному та європейському рівнях та просуванні європейської моделі регулювання великих онлайн платформ на міжнародному рівні.
Латвійський регулятор згадує про DSA та DMA у контексті міжнародного співробітництва, наголошуючи на представництві інтересів Латвії у розробці регулювання, а потім – у його імплементації.
Окремим блоком також стоять стратегії держав, які не є членами ЄС, але мають зобов’язання гармонізації власного законодавства із європейськими нормами. Для цієї групи країн здебільшого актуальним залишається провадження норм оновленої Директиви про аудіовізуальні медіапослуги та участь місцевих регуляторів у цих процесах. Так, про необхідність гармонізації законодавства з положеннями Директиви зазначено у стратегіях регуляторів Північної Македонії, Молдови, Боснії та Герцеговини.
Реклама
Певна кількість стратегій європейських регуляторів також включають питання, які стосуються регулювання реклами. Здебільшого вони пов’язані з впровадженням норм оновленої Директиви про аудіовізуальні медіапослуги та містять положення щодо захисту неповнолітніх. Це стосується не лише країн ЄС, а також і країн-кандидатів. Також регулятори звертають увагу на необхідність регулювання реклами на нових майданчиках її розповсюдження у цифровому світі та розширенні кола суб’єктів, чия рекламна діяльність потрапляє у фокус уваги.
Так, в Албанії регулятор планує активну співпрацю з відповідними державними установами та зацікавленими групами для оцінки та моніторингу аудіовізуального контенту для дітей, здебільшого реклами газованих напоїв та напоїв із додаванням цукру, круглі столи та зустрічі для роз’яснення важливості захисту неповнолітніх від такої реклами, а також обговорення можливостей правових покращень у цьому питанні.
Боснійський регулятор має на меті адаптувати свою нормативну базу у зв’язку з впровадженням норм Директиви. Зміни, зокрема, будуть стосуватись і більшої гнучкості щодо графіка та тривалості розміщення реклами у телепрограмах.
Регіональний андалузький регулятор планує загальний аналіз реклами в аудіовізуальних медіа, щоб забезпечити дотримання законодавства про зміст реклами та дотримання часових інтервалів її розповсюдження. Особливий інтерес для нього представляє реклама азартних ігор, що викликає занепокоєння через її розповсюдженість, особливо серед молоді. Аудіовізуальна рада Андалусії вже розробляла рекомендації щодо реклами іграшок, спонсорства теле- та радіопрограм, проте вона відзначає, що сфера реклами є широкою галуззю, яка швидко змінюється, тож у цій сфері повинен бути постійний вплив регулятора та його нових ініціатив.
У Сполученому Королівстві, яке більше не є частиною ЄС, загальний вектор регулювання реклами здебільшого збігається із європейським. Так, Ofcom планує свої наступні кроки в рамках перегляду правил Кодексу планування телевізійної реклами. Також продовжиться підготовка до введення нових законодавчих обмежень на розповсюдження на телебаченні, на VOD-платформах та в інтернеті реклами продуктів, які містять велику кількість цукру, солі та жирів. Крім того, планується продовжити спільну з Міністерством культури, медіа та спорту роботу над програмою онлайн реклами, щоб забезпечити узгодженість та ефективність регулювання реклами в різних медіа.
Стратегія латвійського регулятора не містить окремого розділу, який би був присвячений регулюванню реклами та її змісту. Натомість регулятор приділяє увагу питанню розподілу доходів від реклами. Він заявляє про свою підтримку введення цифрового податку в Латвії та Європі та відзначає, що для балансування доходів латвійських медіа від ринку медіареклами у порівнянні з глобальними платформами (Google, Facebook, TikTok, Instagram) необхідно знайти рішення для збереження доходів від реклами на латвійському медіаринку. Одним із таких рішень може бути введення єдиного цифрового податку на всій території ЄС.
Мовні питання
Мовні питання нечасто знаходять своє відображення у стратегіях європейських регуляторів. Національний контекст стратегій частіше прослідковується у тезах про підтримку не державної мови, а локального контенту та культури країни (наприклад, такі положення є у стратегіях в Угорщині, Франції чи Іспанії).
Разом із тим, для окремих країн питання мови вбачаються вкрай актуальними. Так, наприклад, відповідні положення наявні у стратегії албанського регулятора, де підтримку виробництва якісних аудіовізуальних програм албанською мовою визначено одним із завдань в рамках реалізації цілі забезпечення плюралізму.
Більш детально увагу мовним питанням приділено у стратегії латвійського регулятора. В цьому документі державна мова згадується вже на самому початку документа у розділі «Цінності», де зазначається, про намір стати інформаційним простором на основі латиської мови. З метою збалансувати поточну ситуацію (а саме – домінування російської мови в медійному просторі) планується поступово збільшити долю контенту латиською мовою. Регулятор зазначає, що такі дії мають мати системний характер та необхідним є пошук можливостей для забезпечення перекладу чи ретрансляції іноземних телевізійних програм латиською мовою.
Національна безпека
Питання національної безпеки здебільшого не знайшло відображення у стратегіях національних регуляторів. Водночас для окремих країн, як і для України, воно є надважливим, і, відповідно, йому приділяється певна увага у стратегічних документах.
Найбільш показовим у цьому питанні є стратегічний план Латвії. В ньому приділено детальну увагу захисту національного інформаційного простору. Регулятор наголошує, що якщо аудіовізуальна медіапослуга, яка надається постачальником, що знаходиться під юрисдикцією іншою держави, загрожує національній безпеці, її розповсюдження та території країни цілком може бути обмежене. Особливу небезпеку регулятор вбачає у розповсюдженні російського контенту. Він наголошує на потребі продовжувати відстежувати будь-який контент, пов’язаний з російською державою, в тому числі розважальний, який часто містить наративи, що розповсюджуються Росією. Регулярно відслідковуючи такий контент, Латвія може виявляти потенційні порушення та діяти відповідним чином. Також мають бути ретельно досліджені реальні бенефіціари будь-яких медіа, як місцевих, так і іноземних.
Також згадка про національну безпеку міститься у стратегії молдавського регулятора. Він відзначає свою роль, зокрема, у забезпеченні застосування законодавчих важелів протидії дезінформації відповідно до принципів та стандартів ЄСПЛ. Йдеться про імплементацію заборони на трансляцію та ретрансляцію програм новинного, інформаційно-аналітичного, воєнного та політичного змісту, створених в інших країнах, крім країн-членів ЄС, країн, що ратифікували Європейську конвенцію про транскордонне телебачення, а також США та Канади.
Технології розповсюдження/доставлення сигналу та цифрове радіо
Окремі регулятори у своїх стратегіях приділяють увагу питанням, що пов’язані з технологіями розповсюдження/доставлення сигналу.
Так, досить багато уваги питанням доставлення сигналу приділяє британський Ofcom, який розробив окрему Стратегію з управління спектром та Дорожню карту. Регулятор відзначає, що він планує ліцензування нових цифрових радіопослуг DAB (Digital Audio Broadcasting) по всій країні та продовження ліцензій для мультиплексів локальних DAB та DTT (Digital Terrestrial Television) сервісів. Також продовжиться робота з доставлення теле- та аудіоконтенту по IP. Крім того, планується подальша взаємодія зі стейкхолдерами, моніторинг, планування та покращення збору та аналізу даних для цілей управління.
Македонський регулятор планує розпочати розробку стратегії впровадження цифрового аудіомовлення, першим кроком планується підготовка дослідження, яке визначить можливості впровадження цифрового радіо та буде включати аналіз нормативно-правової бази, оцінку інтересу ринку, ступінь користування ресурсами та інші питання, на основі і за результатами яких будуть визначені наступні кроки. При цьому, на думку регулятора, перехід на цифрове радіо не має означати закриття мережі FM, в інтересах плюралізму вони повинні функціонувати паралельно. Також регулятор готує аналіз можливостей та потреб впровадження DVB-T2 (Digital Video Broadcasting-T2). Це зумовлено потребою у компенсації втрати частот внаслідок запровадження 5G, а також більшою пропускною потужністю DVB-T2.
Боснійський регулятор приділяє увагу питанням подальшого переходу на цифрове мовлення: завершенню процесу переходу на цифрове наземне телевізійне мовлення та створенню передумов впровадження цифрового радіомовлення. Зокрема, планується підготовка документації та оголошення відкритого конкурсу на надання ліцензій операторам мультиплекса на решту доступних ресурсів. Крім того, в стратегії відзначається необхідність подальших підготовчих дій для створення технічних та нормативних передумов впровадження нових технологічних рішень та послуг. Зокрема, йдеться про послуги у сфері інтернет-доступу до аудіовізуального та іншого якісного мультимедійного контенту, для яких технологічною передумовою є 5G.
Про намір впровадити цифрове радіо також вказується у стратегії естонського регулятора.
У стратегії латвійського регулятора присутній аналіз способів розповсюдження телевізійних програм в динаміці за декілька років (IPTV, кабельне телебачення, Інтернет, цифрове та супутникове ТБ), проте не з метою регулювання доставлення сигналу, а в контексті сприяння прозорості у сфері постачальників послуг із розповсюдження програм та вживання заходів зі скорочення випадків нелегального розповсюдження.
ВИСНОВКИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ
Далеко не всі європейські регулятори планують свою діяльність на стратегічному рівні, проте практика ухвалення стратегій на декілька майбутніх років в цілому є доволі популярною. Зміст конкретних стратегій часто залежить від обсягу та сфери повноважень того чи іншого регулятора, проте більшість стратегій містить певні універсальні моменти, які цілком можуть бути актуальними і в українських реаліях. Йдеться і про інституційні моменти, такі як спроможність регулятора або взаємодія зі стейкхолдерами, так і про змістовні питання, такі як регулювання діяльності VOD-платформ чи захист неповнолітніх. Безумовним спільним пріоритетом всіх регуляторів є забезпечення плюралізму та доступу аудиторії до різноманітного медійного контенту, що цілком відповідає меті, визначеній у преамбулі нового закону «Про медіа».
Звісно, важливим моментом є стан розвитку законодавства: діяльність та пріоритети регуляторів в країнах ЄС та країнах – кандидатах у члени ЄС відрізняється саме за рахунок швидкості імплементації на національному рівні стандартів Європейського Союзу. Вбачається, що Україна на цьому шляху знаходиться на доволі хороших позиціях, адже ключові моменти Директиви ЄС про аудіовізуальні медіапослуги вже впроваджені до національного законодавства, а отже – беззаперечно знайдуть своє відображення і у Стратегії українського регулятора.
Крім того, безумовним пріоритетом для Національної ради є протидія загрозам, які існують в українському медійному просторі та боротьба з російською агресією і пропагандою. Важливим є той факт, що деякі інші європейські регулятори так само оцінюють зовнішні ризики, а приклади заходів щодо захисту національної безпеки також можна знайти в їх стратегіях, хоча у цьому питанні скоріше український досвід та майбутня стратегія можуть стати корисними для інших європейських країн.
З огляду на це, Лабораторія цифрової безпеки рекомендує Національній раді:
- передбачити у Стратегії загальні шляхи забезпечення різноманіття та плюралізму медійного контенту з урахуванням інтересів національної безпеки;
- відобразити у Стратегії потенційні відповіді регулятора на сучасні виклики та загальноєвропейські тенденції у зміні медійного ландшафту (зокрема стрімке розповсюдження цифрового середовища, збільшення впливу глобальних гравців тощо);
- викласти своє бачення ролі регулятора у процедурі імплементації європейського законодавства: як щодо подальшої реалізації норм Директиви про аудіовізуальні медіапослуги, так і щодо потенційної імплементації нових актів, прийнятих на рівні ЄС, таких як DSA;
- надати належної уваги питанням відкритості Національної ради, взаємодії зі стейкхолдерами, а також питанням управління внутрішніми процесами та цифровізації діяльності.
Аліна Правдиченко для Лабораторії цифрової безпеки