25 березня 2024 року група нардепів зареєструвала Проєкт Закону №11115 про внесення змін до деяких законів України щодо регулювання діяльності платформ спільного доступу до інформації, через які поширюється масова інформація. За складною назвою криється спроба врегулювати діяльність онлайн-платформ, за допомогою яких користувачі поширюють інформацію та обмінюються контентом. Попри очевидне натхнення авторів актами Європейського Союзу при підготовці проєкту, низка його норм не відповідають європейським стандартам та становлять загрозу Інтернет-свободам.
Що пропонується законопроєктом?
Новий суб’єкт у сфері медіа. Попри те, що Закон «Про медіа» згадує платформи спільного доступу до інформації (ними є Facebook, Instagram, Telegram тощо), він не покладає на них обов’язків та не розглядає їх як суб’єктів у сфері медіа. Національна рада отримала право укладати з ними меморандуми щодо контентних питань, але не мала можливості змушувати їх до виконання закону через відсутність юрисдикції.
Автори законопроєкту запроваджують окрему категорію «платформ спільного доступу до інформації, через які поширюється масова інформація» та переводять їх до кола суб’єктів у сфері медіа. Втім, через внутрішню неузгодженість норм законопроєкту, який не вносить змін до положень, що визначають юрисдикцію над платформами спільного доступу до інформації, залишається невизначеним коло суб’єктів, на які поширюється юрисдикція України та Національної ради при впровадженні запропонованих норм.
Обов’язки платформ. Запропонована стаття 23-1 Закону «Про медіа» покладає на платформи спільного доступу до інформації, через які поширюється масова інформація, низку обов’язків. Значна частина з них скопійована з обов’язків, передбачених для платформ спільного доступу до відео статтею 23 Закону та Директивою ЄС про аудіовізуальні медіапослуги. Додатковими є вимоги:
- обмежувати поширення на території України контенту, що порушує вимоги законодавства, за рішенням Національної ради;
- запровадити механізми направлення скарг на контент, що порушує законодавство та умови користування не лише провайдерам платформ, а й користувачам;
- передбачити в умовах користування можливість зупинення або припинення користування сервісом платформи особам, які порушують вимоги законодавства.
Представництво платформ в Україні. Платформи, які не підпадають під українську юрисдикцію чи юрисдикцію котроїсь з держав-членів ЄС, муситимуть забезпечити наявність в Україні повноважного представника для здійснення комунікації з Національною радою та іншими державними органами. Проєкт залишає фактичну свободу вибору для формату такого представництва (уповноваження фізичної особи, створення представництва чи юридичної особи), однак зобов’язує платформи повідомити контакти представника Нацраді негайно після номінування. Ці контакти мають також бути оприлюднені регулятором на власному сайті. У разі відсутності представника в Україні, але наявності його на території ЄС, регулятор надсилатиме вимоги на адресу такого представника.
Прозорість власності та фінансування. На вимогу Нацради, платформа має розкрити свою структуру власності та джерела фінансування, зокрема для того аби встановити наявність суб’єктів держави-агресора у цій структурі. На надання такої інформації платформі надаватиметься 45 днів з моменту надсилання вимоги. Структура власності може визнаватися непрозорою у разі, якщо:
- вона не відповідає вимогам Закону щодо наявності чи відсутності у структурі власності певних суб’єктів;
- регулятор не має відомостей про представника платформи в Україні, або про відкрите представництво в будь-якій державі-члені ЄС;
- інформація не буде надана на запит Національної ради у встановлений строк.
Під час збройної агресії перевірку вимог щодо прозорості власності та фінансування може ініціювати не лише медійний регулятор, а й органи безпеки.
Непрозорість власності також тягне за собою додаткові обмеження. Так, платформи, що будуть визнані непрозорими:
- будуть заборонені до використання для поширення інформації державними органами, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також банками та платіжними системами;
- не можуть бути завантажені та використовуватися на пристроях, що використовуються для службових цілей;
- будуть обмежені до використання військовими у порядку, встановленому урядом.
Співрегулювання та відповідальність. Подібно до аналогічних норм щодо платформ спільного доступу до відео, законопроєкт пропонує використовувати механізми спільного регулювання для того, аби деталізувати способи виконання покладених на платформи обов’язків. Це має дещо полегшити режим відповідальності: автори пропонують накладати на платформи спільного доступу до інформації штрафи за порушення вимог Закону у розмірі від 40000 до 200000 гривень. При цьому, штрафи, на відміну від платформ спільного доступу до відео, також накладатимуться і за невидалення контенту на вимогу Національної ради.
Якими є вимоги права ЄС до платформ?
Платформи, що планується врегульовувати цим законопроєктом, належать до онлайн-платформ у розумінні права Європейського Союзу. Саме тому орієнтиром для їх регулювання має бути Акт про цифрові послуги (Digital Services Act), що почав повноцінно застосовуватися до всіх платформ, що діють на території ЄС, з 17 лютого 2024 року. Він містить перелік обов’язків, що застосовуватимуться до онлайн-платформ. До них належать, серед іншого:
- публікація звітів про прозорість щодо застосованих контентних обмежень;
- номінування контактних осіб та представництв;
- запровадження механізмів notice-and-action та інфраструктури розгляду платформами скарг на контент з належними процедурними гарантіями;
- прозорість реклами та рекомендаційних систем.
Система регулювання на рівні ЄС є комплексною та спирається на міжнародну співпрацю між національними регуляторами та Європейською Комісією, що наглядатиме за найбільшими онлайн-платформами та пошуковими системами. Акт запроваджує і вимоги до приписів про вчинення дій проти протиправного контенту, що можуть видаватися судовими або компетентними адміністративними органами. Водночас, Акт не передбачає вимог з накладення штрафів за невидалення контенту платформою після отримання відповідного припису.
Наскільки новели відповідають DSA та чи створюють вони ризики для Інтернет-свобод?
Вимоги щодо створення представництва платформ в Україні загалом відповідають духові Акта, адже спрямовані на забезпечення можливості прямої комунікації між українським медійним регулятором, що розглядається як один з можливих кандидатів на отримання ролі Координатора цифрових послуг. Втім, запропонований текст законопроєкту не надає ясності щодо того, на які платформи покладатиметься такий обов’язок. Хоча заявленою метою є вплив на Telegram, але з огляду на номінування компанією представника в Бельгії (посилання доступне лише з використанням VPN на території ЄС) в рамках Акта про цифрові послуги, лишається питанням чи розглядатиметься Telegram як платформа під юрисдикцією держави-члена ЄС. Також невідомо чи автори оцінювали реалістичність вимог щодо відкриття представництв в Україні: регулювання на рівні ЄС багато в чому є прийнятним для компаній через принцип one-stop-shop: одного представництва на 27 країн-членів достатньо аби вважатися платформою, що виконує вимоги Акта. Зазвичай платформи не зважають на регуляторні ініціативи менших ринків, до яких належить Україна.
Вимоги щодо структури власності у чинній редакції не створюють безпосереднього ризику блокування платформ. З авторами ініціативи можна погодитися щодо підходу обмеження використання платформ, що походять з держав з недостатнім рівнем захисту прав людини, на службових пристроях представників держави. Втім, проблемою запропонованих норм є можливість встановити непрозорість структури власності навіть у разі відсутності відповіді зі сторони платформи. Таким чином, непрозорими можуть бути визнані і платформи, що загалом йдуть на співпрацю у сфері модерації контенту з українською владою, наприклад платформи Meta. Також, загальна логіка медійного закону є такою, що суб’єкти, структура власності яких визнається непрозорою, не можуть діяти на території України та втрачають ліцензії чи реєстрацію. Хоча зараз механізму обмеження діяльності непрозорих платформ текстом проєкту не передбачено, ризики появи таких норм при подальшій роботі над законопроєктом є небезпідставними. Блокування платформ, визнаних непрозорими за критеріями, що визначені проєктом, може бути надмірним обмеженням свободи вираження поглядів.
Найбільшою проблемою проєкту в його чинній редакції є запровадження штрафів за невидалення контенту, що порушує вимоги законодавства, на вимогу медійного регулятора, при цьому без запровадження на національному рівні вимог, що висуваються до приписів про видалення контенту. Ані DSA, ані Директива ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, не передбачають відповідних обов’язків та повноважень Координатора цифрових послуг чи медійного регулятора щодо відповідних типів суб’єктів. Повноваження нагляду за платформами стосуються саме їх інфраструктури щодо реагування на поширення протиправного контенту чи протидії системним ризикам, а не нагляду за видаленням конкретних одиниць контенту. Запровадження таких контрольних функцій може призвести до надмірного втручання в права платформ, непропорційної кількості штрафів та не вирішить проблему використання платформ для поширення протиправного контенту. Саме тому воно є загрозливим для свободи вираження поглядів як платформ, так і користувачів.
Висновок
Цифролаба вважає, що законопроєкт №11115 містить певні цікаві ідеї, які можуть розглядатися як проміжний етап перед впровадженням Акта про цифрові послуги, як-от спроба зобов’язати платформи номінувати тут власних представників. Водночас, у його чинній редакції, законопроєкт містить суттєві ризики для Інтернет-свобод та не впроваджує належним чином підходи DSA до регулювання платформ, створюючи супутні ризики блокування платформ без належних на те підстав. Будь-які подібні законодавчі пропозиції мають комплексно враховувати новели DSA та аналізувати ширший контекст функціонування платформ, зокрема побічний вплив пропонованого регулювання на компанії, що активніше співпрацюють у сфері протидії протиправному контенту.