9 березня 2023 року Велика Палата ЄСПЛ винесла остаточне рішення у справі L.B. v Hungary. Справа стосується публікації персональних даних заявника, у тому числі домашньої адреси, на веб-сайті податкового органу через невиконання ним податкових зобов’язань понад розмір, встановлений законодавством.
У 2021 році Палата ЄСПЛ вже розглядала цю справу, визнавши відсутність порушення статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції. Палата підкреслила легітимність мети податкових органів щодо заохочення до сплати податків, потребу у забезпеченні доступності інформації громадськості, а також визнала, що оприлюднення домашньої адреси мало незначний вплив на життя заявника. Не погоджуючись з рішенням Палати, у травні 2021 року заявник попросив передати справу до Великої Палати.
Велика Палата ЄСПЛ послідувала аналізу критеріїв, запропонованих Палатою ЄСПЛ, але дійшла протилежного висновку, визнавши порушенні статті 8 Конвенції. Велика Палата підкреслила неналежний законодавчий процес, що передував прийняттю нових положень закону, а також відсутність оцінки необхідності оприлюднення домашньої адреси та його впливу на конфіденційність заявника.
Якими були факти справи?
За результатами податкової перевірки щодо доходів заявника у 2013 році Податкова служба встановила податкову заборгованість у розмірі 290 738 542 угорських форинтів (приблизно 800 000 євро). Заявник намагався оскаржити таке рішення за всіма судовими інстанціями (включаючи касаційну), вимагаючи належного судового нагляду, проте його скарги були відхилені.
У 2014 році на своєму веб-сайті угорський податковий орган опублікував персональні дані заявника, включаючи його ім’я та домашню адресу, в списку великих неплатників податків. Пізніше аналогічні дані заявника відобразились у списку найбільших податкових боржників, який також був розміщений на веб-сайті податкової. Такі адміністративні заходи було вжито на основі статей 55 (3) та 55 (5) Закону про адміністрування податків 2003 року (надалі – Закон 2003 року) відповідно.
Заявленою метою впровадження цих норм в рамках парламентських дебатів було відбілювання економіки та зміцнення спроможності національних органів ефективно збирати державні доходи. Зокрема, стаття 55 (3) передбачає публікацію списку основних неплатників податків, чия податкова заборгованість перевищує 10 мільйонів угорських форинтів, та оприлюднення ім’я платника податків, домашню адресу, комерційне приміщення (якщо доречно), ідентифікаційний номер платника податків, а також суму податкової заборгованості та правові наслідки недотримання закону. У свою чергу стаття 55 (5) передбачає публікацію списку та персональних даних найбільших податкових боржників, чия податкова заборгованість перевищує 10 мільйонів угорських форинтів протягом періоду, який перевищує 180 днів.
Крім того, 2016 року Інтернет-видання опублікувало інтерактивну мапу під назвою “Національна мапа податкових боржників”. Домашня адреса заявника разом з адресами інших податкових боржників вказувалася червоною крапкою, у випадку натискання на яку з’являлася особиста інформація заявника, що робило її загальнодоступною усім читачам видання. 5 липня 2019 року персональні дані заявника було видалено зі списку основних податкових боржників у зв’язку із сплатою ним податкової заборгованості.
Позиція Палати ЄСПЛ
Проаналізувавши факти справи, Палата ЄСПЛ дійшла висновку, що національні податкові органи дотримались належного балансу між приватністю заявника та інтересами громадськості, визнавши відсутність порушення статті 8 (право на повагу до приватного і сімейного життя) Конвенції. Рішення Палати зводилося до таких аргументів:
- наявність виняткового контексту, оскільки заходи щодо заявника було реалізовано в рамках загальної податкової політики держави;
- обмеженість переліку суб’єктів, яких можна було включити до переліку, оскільки у списку публікувалися персональні дані лише тих платників податків, поведінка яких завдала найбільшої шкоди доходам – а це слугувало суспільному інтересу;
- обмеженість застосування заходу в часі, оскільки персональні дані видалялись як тільки особа позбулась податкової заборгованості;
- потреба у публічному контролі податкових зобов’язань, оскільки публікація імені та домашньої адреси заявника підтверджували точність інформації для податкових органів та інших контрагентів;
- недоведеність негативного впливу на приватне життя заявника.
Позиція Великої Палати ЄСПЛ
Передовсім Суд звернув увагу на обсяг справи перед Великою Палатою. ЄСПЛ наголосив на аналізі виключно другого випадку публікації персональних даних заявника (здійсненої на основі статті 55 (5) Закону 2003 року). Суд погодився розглянути вимогу заявника щодо потенційної шкоди його репутації за статтею 8 Конвенції. Заявник вказав, що метою публікації списку податкових боржників було здебільшого публічне приниження та сором, а сам список був сучасним уособленням “ганебного стовпа”. При цьому Суд відхилив вимоги заявника щодо аналізу публікації інтерактивної мапи Інтернет-виданням, наголосивши на потребі вичерпання національних засобів захисту, як-от звернення до національного суду зі скаргою щодо видалення даних з боку медіа.
ЄСПЛ також підтвердив наявність втручання національних органів у приватне життя заявника: його персональні дані (ім’я та домашня адреса) явно стосувалися інформації про його особисте життя, навіть якщо вони класифікувались як інформація, що може мати публічний інтерес. Після цього Велика Палата перейшла до трискладового тесту для оцінки виправданості втручання з боку держави. Суд не аналізував критерій передбачуваності законом, оскільки сторони у справі не оспорювали те, що обмеження прав заявника містилося в належному законодавчому акті.
ЄСПЛ також проаналізував наявність легітимної мети застосованих заходів, оскільки між сторонами існував спір щодо цього. Зокрема, заявник скаржився, що першочерговою метою публікації персональних даних було публічне приниження, а податкові органи, посилаючись на мету належного податкового контролю, жодного разу не оцінили чи було досягнуто очікуваного законодавцями результату внаслідок публікації списку. Уряд Угорщини стверджував, що публікація списку податкових боржників сприяла інтересам економічного добробуту, захищала інших потенційних бізнес-партнерів заявника через інформування про його матеріальний стан. ЄСПЛ погодився з позицією національних органів та визнав наявність легітимної мети захисту прав третіх осіб. Суд зауважив, що публічне оприлюднення даних про найбільших податкових боржників було спрямоване переконати платників податків сплачувати свої податкові борги, а також захистити інтереси третіх сторін, надаючи їм уявлення про фіскальну ситуацію податкових боржників.
Аналізуючи критерій необхідності втручання в демократичному суспільстві, Суд наголосив, що оспорювана публікація не була предметом індивідуального рішення податкового органу, а підпадала під встановлену законодавцем схему щодо використання публікації персональних даних найбільших податкових боржників на веб-сайті Податкової служби як інструменту боротьби з недотриманням податкового законодавства. Саме тому Суд повинен перевірити, чи залишалася обрана законодавча схема в межах розсуду держави (margin of appreciation) з огляду на конкуренцію державних і приватних інтересів.
ЄСПЛ вказав, що дискреція держави щодо публікації даних є значно вужчою якщо йдеться про дані, які стосуються найбільш інтимних аспектів життя (наприклад, сексуальна орієнтація або релігія); суто фінансова інформація не входить до таких даних. Водночас якщо оприлюднення та розповсюдження інформації відбувається в мережі Інтернет, то ризик шкоди приватним інтересам є більш вищим ніж при поширенні інформації в інших джерелах.
Велика Палата підкреслила, що межі розсуду держави у подібних типах справ, де аналізується не індивідуальний захід, а загальне законодавче обмеження, залежатимуть від врахування низки елементів. Такими елементами є загальні принципи захисту персональних даних (обмеженість мети, мінімізацію даних, точність даних та обмежений час зберігання даних), аргументи, що призвели до ухвалення такого загального заходу на національному рівні, а також ступінь консенсусу на рівні держав-членів Ради Європи щодо певного питання. Виходячи з цього, суд сформулював низку критеріїв, які національні органи мають враховувати при дизайні та застосуванні подібних систем публікації персональних даних такі фактори:
- суспільний інтерес у поширенні відповідної інформації;
- характер розкритої інформації;
- наслідки та ризик заподіяння шкоди реалізації права на приватність відповідними особами;
- потенційне охоплення середовища, у якому розповсюджується інформація;
- основні принципи захисту персональних даних, включаючи ті, що стосуються обмеженості мети обробки, обмеженості часу зберігання, мінімізації і точності даних.
Повертаючись до поточної справи, Суд звернув увагу на національну законодавчу рамку та контекст її прийняття. Передовсім ЄСПЛ наголосив, що податкові органи не мали дискреції щодо перегляду необхідності застосованих заходів, оскільки схема публікації персональних даних податкових боржників застосовувалася автоматично та систематично. Таким чином, положення Закону 2003 року не містили можливості індивідуальної оцінки пропорційності податковими органами. Суд вважав за необхідне проаналізувати законодавчі кроки, що сприяли прийняттю відповідного законодавчого положення щодо включення домашньої адреси як даних для оприлюднення. У цьому випадку основним питанням, що стояло перед Судом, було те, чи діяв парламент у межах наданої йому свободи розсуду, ухвалюючи загальне законодавче обмеження.
ЄСПЛ визнав, що стаття 55 (5), яка була компліментарною до існуючої статті 55 (3) Закону 2003 та була додана у 2006 році, розширила обсяг суб’єктів, про яких мала б публікуватися інформація, з метою відбілювання економіки та посилення можливостей податкових органів. Проте матеріали щодо підготовки змін до законодавства не містили жодної оцінки впливу на поведінку платників податків попередніх норм щодо публікації переліків боржників чи неплатників, зокрема, відповідно до статті 55 (3). Вони також не відображали жодних міркувань щодо того, чому ці заходи вважалися недостатніми для досягнення першочергової законодавчої мети. Крім того, Парламент не оцінив, як оприлюднення домашньої адреси буде стримувати осіб від несплати податків.
Велика Палата також вказала, що, на відміну від статті 55 (3), пояснювальна записка щодо доданої статті 55 (5) не зважала на право на приватність платників податків і, як наслідок, зневажила загрозою ризику неправомірного використання домашньої адреси податкового боржника іншими особами. “Також не здається, що було враховано потенційне охоплення середовища, яке використовувалося для розповсюдження відповідної інформації, а саме той факт, що публікація персональних даних на веб-сайті Податкової служби означала, що, незалежно від мотивів отримання доступу до інформації, будь-хто в усьому світі, хто мав доступ до Інтернету, також мав необмежений доступ до інформації про ім’я та домашню адресу кожного податкового боржника у списку, з ризиком повторного оприлюднення оригінальної публікації як природного, ймовірного та передбачуваного наслідку” (пункт 135 рішення).
Хоча Суд погодився, що намір представників законодавчої влади полягав у посиленні дотримання податкового законодавства, і що додавання домашньої адреси платника податків забезпечувало точність опублікованої інформації, Суд не підтримав думки, що законодавча влада вжила всіх заходів для розробки належних адаптованих відповідей у світлі принципу мінімізації даних. З огляду на це Велика Палата ЄСПЛ визнала порушення статті 8 Конвенції.
Попри мотивацію Суду, певні додаткові цікаві аргументи, не підтримані більшістю суддів, були висловлені в окремих думках. Зокрема, суддя Егідіус Куріс завважив, що ЄСПЛ мав би окремо проаналізувати прийнятність публікації домашніх адрес податкових боржників, адже “йдеться не лише про репутацію цієї людини, а й про безпеку його та його родини”. Суддя Георгіос Сергідіс наголосив, що парламент мав би додати до законодавства механізми, які б дозволяли проводити індивідуальну оцінку публікації персональних даних у кожному окремому випадку.
Значення рішення
Це рішення ЄСПЛ є резонансним у світлі того, що Велика Палата не погодилась із рішенням Палати та дійшла протилежного висновку. Допоки Палата сконцентрувалася на оцінці необхідності застосованих національних заходів задля забезпечення чесності ведення бізнесу та наголосила на порівняній важкості пошуку відповідної інформації, що не могло завдати заявнику значної шкоди, Велика Палата проаналізувала пропорційність застосування законодавства про публікацію переліків боржників у цілому. Значної ролі у аналізі Велика Палата надала законодавчому процесу підготовки норм, який включає парламентський розгляд, загальні дебати щодо законопроектів, підготовчі роботи та оцінку необхідності прийняття проекту. І хоча ЄСПЛ вкотре підкреслив широкі межі розсуду держави у випадку балансування приватних та публічних інтересів, факт врахування Судом при аналізі загальних заходів процесу їх підготовки може слугувати тривожним дзвіночком для українського парламенту. Як бачимо, процесуальна сторона ухвалення того чи іншого акту, подібно до міжнародного права та ролі travaux preparatoires у ньому, може відігравати значну роль у тлумаченні його норм.
Рішення ЄСПЛ слугує належним прикладом і для українських законодавців, які реалізували подібні рішення для покращення рівня дотримання податкового законодавства та збільшення податкової дисципліни. Наразі в Україні існує Єдиний реєстр боржників, що містить відкриту інформацію про невиконані майнові зобов’язання (в тому числі несплату податків), опубліковану на веб-сайті Міністерства юстиції України та створений на підставі Закону України “Про виконавче провадження”. Опубліковані персональні дані боржника включають ім’я, прізвище, по-батькові, та дату народження податкового боржника. Згідно з Законом, відомості з реєстру видаляються у випадку закінчення виконавчого провадження або встановлення відсутності заборгованості. Якщо у законодавців виникне потреба в оприлюдненні більшості кількості персональних даних, вони зможуть звернутися до рішення Великої Палати ЄСПЛ як вказівника з розробленими стандартами щодо балансування приватних та публічних інтересів.
Також це рішення може вплинути і на дебати щодо відкритості публічних реєстрів та наявності в них певних наборів даних. Зокрема, дебати щодо потреби публікації адрес фізичних осіб-підприємців в українському реєстрі юридичних осіб та ФОП, а також відкритості фінансової звітності час від час відновлюються, і одним з аргументів, особливо за умов війни, є безпека осіб, чиї адреси містяться у відкритому доступі.
Цей аналітичний роз’яснювальний матеріал створено в рамках програми “Сприяння Інтернет свободі в Україні”, яку реалізує Американська Асоціація Юристів в Україні / Ініціатива верховенства права.